Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587),
presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12,
Contro la Regione Basilicata (80002950766), in persona del suo
Presidente pro tempore, per la declaratoria della illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 10 e l'art. 5 della legge della
Regione Basilicata n. 31 del 25 ottobre 2010, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Basilicata del 28 ottobre 2010, n.
44, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 17 dicembre
2010.
Fatto
In data 28 ottobre 2010 e' stata pubblicata, sul n. 44 del
Bollettino Ufficiale della Regione Basilicata, la legge regionale n.
31 del 25 ottobre 2010, con la quale sono state poste «Disposizioni
di adeguamento della normativa regionale al decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150». Sono state inoltre disposte: la modifica
dell'art. 73 della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 42; modifiche
della legge regionale 9 febbraio 2001, n. 7 e la modifica dell'art.
10 della legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8.
Con tale complesso di disposizioni la Regione ha inteso, per
quanto qui interessa, conformarsi alla sopravvenuta regolamentazione
in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico
e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. In
particolare, al comma 10 dell'art. 2 (contenente adeguamento delle
disposizioni regionali all'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 in materia
di conferimento delle funzioni dirigenziali), si e' previsto che «la
Giunta regionale e l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale,
ognuno per quanto di rispettiva competenza, previa concertazione con
le organizzazioni sindacali di categoria, anche nelle more
dell'espletamento delle procedure concorsuali pubbliche, possono
coprire temporaneamente i posti rimasti vacanti di dirigente, dopo la
copertura di cui ai precedenti commi 7 e 8, conferendoli ai propri
dipendenti apicali del comparto in possesso di una esperienza almeno
quinquennale nella categoria piu' elevata e del diploma di laurea
previsto dal vecchio ordinamento ovvero della laurea specialistica o
magistrale con durata quinquennale».
I commi 7 e 8 richiamati dispongono a loro volta che:
«nell'ambito di un razionale e contabilmente neutro utilizzo del
personale dell'amministrazione pubblica, gli incarichi di dirigente
generale e di dirigente degli uffici possono essere conferiti, in una
percentuale non superiore al 10% della dotazione organica dei
dirigenti, anche a figure dirigenziali non appartenenti ai ruoli
regionali, purche' dipendenti a tempo indeterminato delle
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. n.
165/2001, compresi gli Enti strumentali della Regione e le Aziende
Sanitarie Regionali, ovvero di organi costituzionali, previo
collocamento fuori ruolo, comando, distacco o analogo provvedimento
secondo i rispettivi ordinamenti. Alle suddette figure trova
applicazione l'art. 23-bis del d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i.»; e che:
«Gli incarichi dirigenziali di dirigente generale e di dirigente
degli uffici oltre che nella percentuale di cui al comma 7 possono
essere conferiti, rispettivamente, entro il limite del 5 per cento e
dell'8 per cento della dotazione organica complessiva dei dirigenti,
con contratti a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente
comma. Tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita
motivazione a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dirigenziali
dell'Amministrazione regionale, che abbiano svolto attivita' in
organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o
private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in
funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e post universitaria, da pubblicazioni
scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno
un quinquennio, anche presso amministrazioni pubbliche, ivi compresa
quella che conferisce l'incarico, in posizioni funzionali previste
per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della
ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli
degli avvocati e procuratori dello Stato. Gli incarichi di dirigente
di staff sono conferiti intuitu personae, fermo restando i requisiti
di cui sopra. Il trattamento economico puo' essere integrato da una
indennita' commisurata alla specifica qualificazione professionale,
tenendo anche conto della temporaneita' del rapporto e delle
condizioni di mercato relative alle specifiche competenze
professionali. Per il periodo di durata dell'incarico, i dipendenti
delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa o fuori
ruolo senza assegni e con riconoscimento dell'anzianita' di servizio.
Al fine di garantire il rispetto dei principi d'imparzialita' e buon
andamento, l'Amministrazione regionale istituisce un albo dei
dirigenti esterni, previo avviso pubblico annuale, nell'ambito del
quale individuare con atto motivato il dirigente da incaricare. Hanno
diritto all'iscrizione all'albo dei dirigenti esterni, tutti coloro,
ivi compresi i dipendenti dell'Amministrazione regionale, che sono in
possesso dei requisiti previsti dal presente comma per il
conferimento degli incarichi di dirigente».
Il successivo art. 5 (riconoscimento ai fini contributivi del
periodo pregresso del personale assunto ai sensi dell'art. 12, l.r.
n. 8/1998 e dell'art. 6, terzo comma, l.r. n. 37/1998) prevede poi
che «al personale che abbia prestato servizio ai sensi dell'art. 14,
l.r. n. 9/1986 e degli artt. 8 e 9 l.r. n. 30/1993 e che attualmente
sia dipendente della Regione con contratto a tempo indeterminato a
seguito del superamento dei concorsi indetti ai sensi dell'art. 12,
l.r. n. 8/1998 e dell'art. 6, terzo comma, l.r. n. 37/1998, che non
abbia svolto contemporaneamente attivita' libero professionale valida
ai fini contributivi, il periodo di servizio antecedente
all'immissione nei ruoli della Regione e' equiparato al lavoro
subordinato».
Le or richiamate disposizioni eccedono dalle competenze
regionali, violano precise previsioni costituzionali e sono
illegittimamente invasive delle competenze dello Stato; devono
pertanto essere impugnate con il presente atto affinche' ne sia
dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
1. - L'art. 2, comma 10 della legge regionale Basilicata n.
31/2010, come visto, dispone che, una volta espletata la procedura
prevista dai precedenti commi 7 e 8 per il conferimento degli
incarichi di dirigente generale e di dirigente degli uffici, si
proceda alla temporanea copertura dei posti rimasti vacanti nella
qualifica dirigenziale (senza alcuna indicazione limitativa) mediante
il conferimento ai dipendenti apicali del comparto in possesso di
determinati requisiti.
Il risultato di una tale previsione, in assenza di un'espressa
limitazione, e' tuttavia quello di permettere - in aggiunta a quanto
previsto dai commi 7 e 8 - che ad un simile incarico (sia pur in via
temporanea e nelle more dell'espletamento di procedure concorsuali)
sia destinato personale non in possesso della qualifica dirigenziale
in una misura superiore rispetto a quella prevista dal comma 6
dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001, applicabile alle Amministrazioni
regionali in forza del rinvio operato dal successivo comma 6-ter. Il
comma 6, infatti, limita la possibilita' di conferimenti di tali
incarichi temporanei «a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale» estranee al ruolo della dirigenza nella
sola misura del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti
appartenenti alla prima fascia e dell'8 per cento della dotazione
organica di quelli appartenenti alla seconda fascia. Cio' avviene,
inoltre, contrariamente a quanto previsto dalla norma da ultimo
richiamata, senza alcuna individuazione di un periodo massimo di
durata del rapporto cosi' instaurato.
Palese e' dunque la violazione della competenza statale esclusiva
sancita dall'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che
rimette allo Stato di legiferare in materia di ordinamento civile
(nella quale rientra anche la conclusione di contratti di lavoro del
personale regionale).
E parimenti evidente e' altresi' il contrasto con i principi di
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
Amministrazione di cui all'art. 97 della Carta fondamentale, laddove
si consente la instaurazione di un rapporto, si', dichiaratamente
temporaneo, ma senza alcun limite prefissato normativamente, con
personale che per definizione non ha le caratteristiche professionali
richieste per lo svolgimento delle funzioni cui e' destinato, e non
assunto mediante procedura concorsuale, in una misura percentuale che
- stando alla lettera della disposizione - potrebbe riguardare
addirittura la assoluta maggioranza degli incarichi dirigenziali.
L'art. 2, comma 10 e' pertanto lesivo delle prerogative
costituzionalmente assicurate allo Stato nei confronti della Regione.
2. - A non diversa conclusione deve pervenirsi per quanto
riguarda la previsione dell'art. 5 della legge regionale Basilicata
n. 31/2010.
Come in precedenza riportato, la norma dispone l'equiparazione al
lavoro subordinato ai fini contributivi del servizio prestato «ai
sensi dell'art. 14, l.r. n. 9/1986 e degli artt. 8 e 9, l.r. n.
30/1993» dal personale ora dipendente della Regione con contratto a
tempo indeterminato: sostanzialmente, il personale assunte per
prestare servizio nelle Segreterie particolari degli amministratori
regionali.
La l.r. n. 8/98 - nel regolare ex novo le strutture di assistenza
agli organi d direzione politica ed ai Gruppi consiliari della
Regione - aveva poi previsti l'assunzione del detto personale in
forza di rapporti di convenzione ex legg, regionale Basilicata n.
8/98, pertanto iscritto alla gestione separata INPS.
Evidente, dunque, il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera o) della Costituzione, che riserva allo Stato la potesta'
legislativa in materia d previdenza sociale, potesta' invasa dalla
Regione con l'art. 5 della legge regionale Basilicata n. 31/2010.